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近日，"30 歲女子買 70 萬平小島成島主 " 話題引發(fā)網(wǎng)友熱議，該話題的源起是一位 30 多歲的張女士在抖音上分享視頻，記錄自己第一次登上 2020 年買下的一座日本小島。其實，無居民島的購買在我國已不是新鮮事，但是買島易，建島難，成功者少，失敗者眾，投資金額大、周期長、不確定因素多等因素導(dǎo)致很多開發(fā)者鎩羽而歸，除此之外，開發(fā)者還需要找到要找到海洋經(jīng)濟效益提高與生態(tài)環(huán)境保護之間的平衡。

【資料圖】

中國海島多，無人島開發(fā)早已不是新鮮事

什么樣的海島才是 " 無人島 "？在中國眾多的海島中，很多海島受水電、交通等基礎(chǔ)設(shè)施匱乏的制約，大多處于自然狀態(tài)，因此很多人認為 " 無人島 " 就是島上沒有人。

其實，" 無人島 " 是指沒有列入縣級以上政府行政編制、沒有居民戶籍的島嶼，像自然條件較好的秦山島，島上就一直有人居住——原來有部隊駐守，部隊撤走后又有漁民上島建房搞水產(chǎn)養(yǎng)殖。

我國是從 2002 年開始真正重點關(guān)注海洋的，海洋經(jīng)濟由此上升到國家戰(zhàn)略。無居民海島作為我國海洋權(quán)益重要的組成部分，開始受到重視。

2002 年，黨的十六大報告提出要 " 實施海洋開發(fā) "。

2003 年，國家海洋局、民政部頒布的《無居民海島保護與利用管理規(guī)定》正式實施，規(guī)定明確允許個人或機構(gòu)開發(fā)利用無居民海島，租用期最長為 50 年。

根據(jù)《中國海域海島標(biāo)準(zhǔn)名錄》顯示，截至到 2020 年，我國總計有 11000 多個海島，面積在 500 平米以上的海島有 6000 多個，無居民海島約占全部海島個數(shù)的 96%，海島總面積約占我國陸地面積的 0.8%。

其中，面積在 500 平米以上的無居民海島，主要分布于浙江（2836 個）、福建（1419 個）和廣東（796 個）三省。此外，遼寧是我國北方海島最多的省份，目前共確認有海島 633 個，其中有居民海島 44 個，無居民海島 589 個。

500 平方米以下的無居民海島則數(shù)以萬計。

無居民海島開發(fā)的規(guī)定實施之初，無居民島投資與開發(fā)一度成為熱潮，包括外資在內(nèi)，大量資金涌向沿海各省份的無居民海島。

公開報道顯示，新加坡一家投資公司準(zhǔn)備投資 4 億開發(fā)浙江舟山的徐公島，一名臺商則投資 3 億元開發(fā)廣東放雞島。

開發(fā)熱潮下，出現(xiàn)了很多問題，有些投資商為了牟取暴利，開山炸島，造成無居民海島數(shù)量減少。

以浙江為例，本世紀前 10 年與上世紀 90 年代相比，海島消失了 200 多個。

開發(fā)無序、建設(shè)成本高昂、開發(fā)與生態(tài)保護邊界不清等因素影響下，熱潮很快散去。

火熱局面最終在 2005 年發(fā)生了轉(zhuǎn)折。當(dāng)年，浙江省政府下發(fā)通知，無居民海島開發(fā)利用項目必須報省政府批準(zhǔn)。以此為標(biāo)志，無人島開發(fā)迅速冷卻，隨后兩年，無居民海島開發(fā)項目暫停審批。

2011 年 4 月，原國家海洋局公布中國首批 176 個可開發(fā)利用的無居民海島名錄，涉及遼寧 ( 11 個 ) 、山東 ( 5 個 ) 、江蘇 ( 2 個 ) 、浙江 ( 31 個 ) 、福建 ( 50 個 ) 、廣東 ( 60 個 ) 、廣西 ( 11 個 ) 、海南 ( 6 個 ) 等 8 個省區(qū)。

廣東以超過 1/3 比例居首，江蘇的 2 個小島都在連云港，分別是秦山島和竹島。秦山島是江蘇為數(shù)不多的近岸海島，距離連云港市贛榆濱海新城區(qū)約 8 公里，面積約 0.19 平方公里，岸線長度約 2.8 公里。

海島開發(fā)主導(dǎo)多用途，涉及旅游娛樂、交通運輸、工業(yè)、倉儲、漁業(yè)、農(nóng)林牧業(yè)、可再生能源、城鄉(xiāng)建設(shè)、公共服務(wù)等多個領(lǐng)域。

這個名錄公布之后，再次引發(fā)了對無居民海島的投資熱。

只是，開發(fā)無居民海島的熱潮來了又去，去了又來，從沿海各地二三十年間的嘗試看，海島投資動輒花費千萬元，而多數(shù)收效并不理想，無人島開發(fā)成功的先例少之又少，可見，這件事不是動動嘴皮子那么簡單。

怎么才能成為島主？

個人 / 單位申請，國家明碼標(biāo)價

2018 年 7 月 4 日，為全面加強海南省無居民海島保護，規(guī)范海南省無居民海島開發(fā)利用審查批準(zhǔn)工作，海南印發(fā)《海南省無居民海島開發(fā)利用審批辦法》。

文件中明確了單位或個人可以申請開發(fā)利用無居民海島。

根據(jù)該文件，單位或個人申請開發(fā)利用無居民海島，應(yīng)向省級海洋行政主管部門提出申請，并提交無居民海島開發(fā)利用申請書、具體方案、項目論證報告。

此外，國家還規(guī)定了在可開發(fā)的島嶼，只能用于旅游娛樂、交通運輸、工業(yè)、倉儲、漁業(yè)、農(nóng)民牧業(yè)、可再生能源、城鄉(xiāng)建設(shè)和公共服務(wù)這些用途，不可以開發(fā)用作居住用地。

無居民海島開發(fā)利用的最高期限，與開發(fā)用途有關(guān)：養(yǎng)殖用島期限為十五年；旅游、娛樂用島期限為二十五年；鹽業(yè)、礦業(yè)用島期限為三十年；公益事業(yè)用島期限為四十年；港口、修造船廠等建設(shè)工程用島期限為五十年。

2020 年 7 月 22 日，遼寧省自然資源廳公布了遼寧省內(nèi)（大連除外）無居民海島使用金的征收標(biāo)準(zhǔn)。

遼寧采用明碼標(biāo)價的方式，一次性公布了 " 無人島最新價格 "，比如以 " 旅游娛樂 " 為用島類型，開發(fā)者每年最低只需繳納 3700 元，就可以擁有一座面積 1 公頃的島嶼的使用權(quán)。

想拿到島嶼使用權(quán)，還要經(jīng)過較為復(fù)雜的程序。

根據(jù)遼寧省自然資源廳規(guī)定，無居民海島出讓前，應(yīng)確定無居民海島等別、用島類型和用島方式。

在此基礎(chǔ)上，對無居民海島上的珍稀瀕危物種、淡水、沙灘等資源價值進行評估，一并形成出讓價。

遼寧省對無居民海島劃分了六種等級，一等島與六等島價格相差一倍以上。

遼寧省還確定了原生利用式、輕度利用、中度利用式、重度利用式、極度利用式和填海連島與造成島體消失等六種用島方式。對島嶼破壞越嚴重，出讓金費用越高。

以旅游娛樂用島為例，同樣是對生態(tài)破壞最小的原生利用方式，六等無居民海島最低出讓標(biāo)準(zhǔn)為每公頃每年 0.37 萬元，一等是 0.95 萬元。

對生態(tài)破壞最嚴重的是填海連島、造成島體消失，六等島需要每公頃一次性繳納 927 萬元，一等島則需 2455 萬元。

在此基礎(chǔ)上，無居民海島開發(fā)利用還要經(jīng)過重重審核，具體包括材料審查、初步核實、專家評審、公示、征求意見、集體決策等環(huán)節(jié)。

最后，在所有環(huán)節(jié)通過審批之后，單位或者個人就可以成功擁有一座無人島，但是擁有的只是島的使用權(quán)，海島的所有權(quán)還是歸國家的。

雖然只有使用權(quán)，但是有一座島是可以屬于自己使用管理的，想想還是挺爽的一件事。

開發(fā)無人島，成功者少，失敗者眾

2011 年 11 月 , 寧波象山大羊嶼島作為第一座公開拍賣的島嶼正式開槌，起拍價 1500 萬元，使用期限 50 年。經(jīng)過多輪競拍，寧波高寶投資有限公司以 2000 萬元拿下。

雄心勃勃的高寶公司計劃分三期建設(shè) , 將大羊嶼島打造成為以游艇業(yè)為主、具有特色休閑和度假項目的高端旅游海島。

但是，高寶投資公司的高管們低估了當(dāng)島主的難度。

首先，出于對海洋生態(tài)的嚴格保護，大羊嶼島項目的環(huán)境評估歷時較長。

有媒體報道介紹，項目的環(huán)境評估引發(fā)了國家、省、市、縣四級海洋漁業(yè)部門的研究討論，專家評審開會反反復(fù)復(fù)好多次，還需要時間去搜集和監(jiān)測海洋上的數(shù)據(jù)，非常耗費時間。

從拍下使用權(quán)到動工，時間已經(jīng)過去 3 年。

除了耗時很長的評估程序，海島建設(shè)成本也讓其不堪重負。

基礎(chǔ)設(shè)施、建造房屋的建材要從陸地往島上運，同樣的建造規(guī)格，在無人島上建造所需的成本，至少是陸地上建造的三倍。如此一來，即使是最基本的通水通電、造個簡單的房子、通條水泥道路，也需要約幾千萬元的投入，如果要把整個建筑打造得更加精致完美，費用則更高。

除了高昂的開發(fā)成本，大羊嶼島項目從開建第一天開始 , 還面臨著以下難題：每天上島施工的時間不固定 , 要視潮汐而定；每年夏天臺風(fēng)都會使得工程中斷，影響施工進度。

最終，大羊嶼島開發(fā)陷入困境，總投資為 5 億元的三期建設(shè)項目 , 一期建設(shè)中就宣告終止。

很多人對島嶼不熟，不懂融資，盲目購買島嶼，不僅拖垮了自己，也拖累了地方政府。這些失敗的案例導(dǎo)致地方政府將開發(fā)門檻不斷提高。

事實上 , 大羊嶼島現(xiàn)象并非個例。無人島投資動輒花費千萬元，成功的先例卻很罕見，甚至有項目半途夭折。這是因為 , 很多無人島建設(shè)都是從零基建開始，后期資金投入難以預(yù)計 , 不少地區(qū)還得經(jīng)受臺風(fēng)等自然災(zāi)害侵襲。

當(dāng)然 , 并非所有無人島開發(fā)都是以失敗告終的，比如位于廣東省茂名市的放雞島就是無人島開發(fā)中鮮見的成功案例之一。

放雞島是廣東省茂名市的最大海島 , 面積 1.9 平方千米。它是我國潛水旅游勝地 , 且位于香港、澳門、珠江三角洲通往海南島的海上黃金航線上 , 具有得天獨厚的旅游資源和區(qū)位優(yōu)勢。

2004 年 , 臺商陳明哲與主管部門簽訂協(xié)議 , 成功拿到了放雞島 50 年的完全使用權(quán)，之后 , 他帶領(lǐng) 200 多人的建設(shè)團隊 , 總投資 10 億元人民幣，按國家 5A 級旅游景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，開始了對放雞島的建設(shè)開發(fā)。

2008 年 , 放雞島正式開門迎客，當(dāng)時島上仍保留了近 80% 的原生態(tài)環(huán)境。

2013 年 , 放雞島成為廣東省森林生態(tài)旅游示范區(qū)、廣東省十佳濱海旅游區(qū)和國家 AAAA 級旅游風(fēng)景區(qū)。

雖然從經(jīng)濟效益來說 , 放雞島的開發(fā)算是成功的 , 但投入上億資金進行基建開發(fā) , 往往無法保護海島脆弱的生態(tài)環(huán)境。一旦海島及周邊海域生態(tài)系統(tǒng)遭受破壞 , 將很難逆轉(zhuǎn)。

因此，對于大多數(shù)的無人島開發(fā)項目來說，初期投資巨大、生態(tài)環(huán)境敏感、建設(shè)難度大、收回投資周期長，如果沒有很強的資金實力來支撐，對開發(fā)者來說可能是一個 " 坑 "。

無居民海島開發(fā)，

要找到生態(tài)環(huán)境保護與海洋經(jīng)濟效益的平衡

在無人島開發(fā)的問題上，" 生態(tài)保護 " 一直是公眾關(guān)注的焦點。

按 2003 年的規(guī)定，雖然把無居民海島管理的職能給了國家海洋局，但海島的土地是國家的，歸國土部門管理，而環(huán)境方面要按環(huán)保法來管理。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，加之 " 多頭管理 "，開發(fā)中難免會出現(xiàn)混亂。

混亂之下，很多海島的生態(tài)環(huán)境被破壞，甚至海島本身因開發(fā)而消失。

2011 年初，歷時 6 年的 908 專項，即 " 中國近海海洋綜合調(diào)查與評價 " 專項海島海岸帶調(diào)查結(jié)果表明，在我國海島開發(fā)利用過程中存在的無序、粗放式開發(fā)以及由人類圍填海、挖沙、炸島等破壞性開發(fā)活動導(dǎo)致海島消失等問題，導(dǎo)致中國已有 806 個海島消失。

其中有 700 多個被填海連島，60 多個是因開采石料被炸掉，自然消失的有 30 個。

這一現(xiàn)象在國內(nèi)海島大省浙江表現(xiàn)的最突出：浙江省一共有 220 多個海島因破壞性開發(fā)而消失，位居首位，其中舟山市消失了 90 多個。

在開發(fā)較早的蓮花島，只剩下一側(cè)海，另一側(cè)填海造地的工地仍然機器轟鳴。這個海灣，曾經(jīng)是著名的 " 順母 " 泥螺棲息地，現(xiàn)在因為圍海造田滅絕了。

2016 年底，國家海洋局印發(fā)《無居民海島開發(fā)利用審批辦法》, 將 " 生態(tài)優(yōu)先 " 規(guī)定為無居民海島開發(fā)利用遵循的最重要原則并貫穿始終。

可見，在無居民海島開發(fā)利用過程中，經(jīng)濟效應(yīng)是目標(biāo)，而生態(tài)環(huán)境保護是底線。

根據(jù)國家的相關(guān)規(guī)定，在無居民海島開發(fā)利用中，在海島項目設(shè)計、項目建設(shè)和項目運營過程中不得造成海島地形、岸灘、植被以及海島周圍海域生態(tài)環(huán)境的破壞。

舉個例子，對于用島類型為旅游娛樂用島的無居民海島，餐飲是不可或缺的服務(wù)內(nèi)容，但是國家禁止向海域排放油類、酸類、堿類廢水，生活污水、含熱廢水必須經(jīng)過處理，符合國家排放標(biāo)準(zhǔn)后，方能排入海域。

因此，在無居民海島的開發(fā)利用中，必須同步設(shè)計和建設(shè)污水、廢水處理設(shè)施，部分餐飲泔水需要運送到大陸指定回收處置場所。

無居民海島地理位置特殊，兼具海洋和陸地特點，生態(tài)系統(tǒng)獨特，又很脆弱，一旦破壞難以恢復(fù)，必須嚴格地進行保護和監(jiān)管。

不過，無居民島開發(fā)也不可搞環(huán)保一刀切。

沿海各省可梳理島嶼生態(tài)狀況，對動植物豐富，生態(tài)價值巨大的島嶼，可作保護公園或予以原生態(tài)開發(fā)；

生態(tài)價值低，同質(zhì)化很高的荒島，應(yīng)大力發(fā)揮其經(jīng)濟價值，從能源倉儲，到酒店建設(shè)，圍海建堤，都可以放開嘗試。